29 Jul

María Camila Barriga

Nota: Las opiniones e ideas expuestas en el presente texto son exclusivas de la autora a título personal y no representan las visiones del Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación ni del Banco Interamericano de Desarrollo

América Latina y el Caribe (LAC) ha registrado tasas de crecimiento económico relativamente bajas en la última década. En 2019 las economías de la región crecieron en una tasa estimada de 0,8% (Banco Mundial, 2020). Para 2020, y como consecuencia de la pandemia COVID-19, el Banco Mundial pronostica una tasa de -7.2% (Banco Mundial, 2020 p. 4). Por otro lado, si bien se han presentado algunos avances en el compromiso para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), el último Informe de la CEPAL sobre la Agenda 2030 muestra que el progreso alcanzado en materia de reducción de la pobreza y desigualdad se ha estancado y en ocasiones ha retrocedido en los últimos cinco años (CEPAL, 2019).

A nivel mundial, la inversión en infraestructura se muestra como un elemento central para responder a estos desafíos. En efecto, la Agenda de Acción de Addis Abeba (2015) reconoce que la inversión en infraestructura sostenible y resiliente es un prerrequisito para alcanzar varios de los ODS. Múltiples estudios han intentado calcular la inversión en infraestructura necesaria en la región para este fin. De acuerdo con el Informe macroeconómico de América Latina y el Caribe 2019, “la mayoría [de estudios] estima que las brechas [en inversión en infraestructura] equivalen a aproximadamente el 2,5% del PIB, o cerca de US$ 150.000 millones al año” (BID, 2019 p. 72).

En paralelo, los países de la región experimentan un número elevado de conflictos socio ambientales. Si bien es difícil encontrar datos homogéneos y actualizados; la información disponible muestra una preponderancia de este tipo de conflictividad. El Atlas de Justicia Ambiental registra 911 casos de demandas de comunidades asociadas a proyectos con importantes impactos sociales y ambientales (EJAtlas, 2020). El Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales incorpora 92 conflictos activos relacionados con el uso de recursos naturales (OLCA, 2020). Entre las iniciativas recopiladas por las dos fuentes se encuentran proyectos de explotación de recursos naturales, de energía y en general de infraestructura económica y social. Así mismo, los conflictos plantean la confluencia de múltiples actores de carácter público, social y privado.

Así mismo, LAC continúa siendo una de las más peligrosas para las personas defensoras de los derechos humanos. Sólo en 2019, FrontLine Defenders registró 304 asesinatos de personas defensoras de DDHH en el mundo, dos tercios ocurrieron en países de América Latina y el Caribe (2020 p. 4). Según el último informe de la organización, 40% de las personas asesinadas defendían derechos relacionados con la tierra, población indígena y ambiente. El Centro de Información sobre Empresas y Derechos Humanos registró 1195 casos de ataques a personas defensoras de derechos humanos en la región entre 2015 y 2019. La cifra representa el 51% de los casos registrados a nivel mundial (CIEDH, 2020). Los casos incluyen ataques físicos, amenazas, intimidación, campañas de difamación, criminalización, entre otros.

Ante los esfuerzos por reducir la pobreza, la desigualdad y cumplir con los objetivos de la Agenda 2030, así como frente a las necesidades en materia de infraestructura que implica lo anterior y los desafíos asociados a la reactivación económica post-COVID 19; el debate sobre la relación entre la conflictividad socio ambiental y desarrollo continúa teniendo una vigencia importante. Para presentar algunas reflexiones aplicadas a los proyectos e iniciativas de desarrollo, es necesario entender que los conflictos socio ambientales responden a múltiples causas de carácter estructural que se relacionan entre sí.

Antes de definir conflicto socio ambiental, es fundamental tener presente que los conflictos se dan en un contexto que los influye (Rodríguez et. Al. p. 32). En este sentido, es relevante la distinción que realiza la Fundación Propaz de Guatemala entre conflicto y conflictividad. Carlos Sarti, director de dicha fundación, define conflictividad como “una resultante histórica que deviene a partir de situaciones complejas, de conflictos multidimensionales y multicausales que al correr de los años no lograron resolverse en sus raíces más profundas, y por consiguiente, éstas se arraigaron; atraviesan o tienen ingredientes (como causa y a la vez como efecto) que con el tiempo se dinamizan, intersectan y retroalimentan mutuamente” (Sarti 2007 citado en Calderón, 2011 p. 85).

Desde la Ecología Política, autoras como Svampa (2008) definen los conflictos socio ambientales como “aquellos que están sujetos] al acceso y control de los bienes naturales y el territorio, lo que supone por parte de los actores enfrentados, intereses y valores divergentes en torno de ellos, en un contexto de gran asimetría de poder. Estos conflictos expresan diferentes concepciones sobre el territorio, la naturaleza y el ambiente, al tiempo que van estableciendo una disputa acerca de lo que se entiende por desarrollo y, de manera más general, por democracia”.

Todo conflicto tiene causas estructurales y causas coyunturales o inmediatas. Las causas estructurales actúan, en palabras de John Paul Lederach, como el epicentro del conflicto. El epicentro, según el autor, consiste en la “red de patrones relacionales que en ocasiones proporcionan una historia de episodios vividos” (Lederach, 2014 p. 29). Así, las causas estructurales responden a los factores históricos, políticos, sociales, culturales y económicos que modelan las relaciones de poder que subyacen al conflicto (FFLA, 2017 p. 17).

Desde múltiples disciplinas, se han recopilado diferentes causas estructurales de la conflictividad socio ambiental asociada a proyectos de desarrollo. A pesar de encontrar algunas diferencias, se detecta una línea general de causas múltiples e interrelacionadas.

En primer lugar, se incluye la débil participación de comunidades afectadas desde las etapas tempranas del ciclo de proyecto. De acuerdo con el Equipo Inter-Agencial para la Acción Preventiva de Naciones Unidas y la Unión Europea, “cuando las comunidades y partes interesadas están débilmente involucradas, marginadas o excluidas del diálogo en el proceso de desarrollo, es casi seguro que comenzarán a oponerse al desarrollo” (2012 p. 13). La participación efectiva supone la necesidad de garantizar el acceso a la información sobre la iniciativa de desarrollo desde etapas tempranas y en formatos adecuados. Así mismo, generar espacios seguros y en acuerdo con las partes interesadas y comunidades afectadas para un intercambio que tenga en cuenta las características del contexto y de los actores (incluyendo las diferencias de género y vulnerabilidad), así como las asimetrías existentes entre ellos para garantizar un diálogo equilibrado. Finalmente, es fundamental implementar mecanismos de retroalimentación sobre los diferentes acuerdos y temáticas planteadas además de contar con espacios para la resolución de reclamos e interacción continua a lo largo de la implementación y operación de la iniciativa.

Practicantes del campo de la resolución de conflictos hacen hincapié en la importancia de la consulta previa como un elemento eficaz para la prevención y resolución de conflictos al permitir la acomodación de intereses y el intercambio de visiones sobre el desarrollo (Aín 2014). A pesar de los avances en materia de normatividad en la región, los procesos de consulta aún presentan desafíos en términos de su calidad, continuidad, legitimidad y nivel de involucramiento de comunidades campesinas, indígenas y afro en la toma de decisiones.

En segundo lugar, se agrega la percepción o realidad de una distribución inequitativa de los beneficios del desarrollo. Por lo general en estudios sobre la conflictividad socio ambiental asociada a proyectos de desarrollo, se resalta que existe una percepción de parte de las comunidades afectadas sobre la falta de beneficios directos resultado de la iniciativa. Por el contrario, se percibe una distribución de riesgos desigual que impondría la mayor carga sobre la comunidad. Un estudio del BID sobre 200 proyectos de infraestructura afectados por conflictos encontró que “la falta de beneficios comunitarios condujo al surgimiento de conflictos en el 84% de los casos” (Watkins 2017, p. 14).

El Equipo Inter-Agencial para la Acción Preventiva de Naciones Unidas y la Unión Europea nombra tres asuntos principales que marcan el análisis en este punto. Primero, la medida en la que la población se beneficia de la iniciativa. Las comunidades afectadas pueden tener interés en oportunidades de empleo, servicios producidos, formalización de la propiedad, mitigación de impactos, entre otros. Segundo, se refiere a la consistencia entre los beneficios y las necesidades locales, así como las prioridades que se identifiquen en la comunidad. Finalmente, se detalla la distribución de los beneficios entre las personas, los subgrupos y las comunidades dentro y fuera del espacio percibido como local (2012 pp. 13-15).

En tercer lugar, cabe mencionar la existencia de desencuentros entre las diferentes visiones sobre el desarrollo. Múltiples autores mencionan el rol central de la cultura y la identidad en los conflictos socio ambientales (Borel et. Al. 2019). Las iniciativas de desarrollo generan cambios en territorios y ecosistemas que proveen a comunidades locales, en muchas ocasiones poblaciones indígenas y afrodescendientes. Los valores, significados y visiones sobre el desarrollo de los actores presentes en el territorio no siempre se condicen con aquellos promovidos por los implementadores de las iniciativas de desarrollo. Tal como menciona Aín refiriéndose a la conflictividad vinculada a la explotación de recursos naturales, “en este tipo de conflictos socio ambientales los intereses de los actores primarios no sólo están determinados por racionalidades económicas sino culturales. El Estado y las empresas (…) vehiculizan valores y normas comunes de la cultura occidental moderna mientras que las comunidades campesinas e indígenas comparten valores distintos emanados de su propia cultura milenaria” (2014 p. 19).

En cuarto lugar, se presentan dificultades en fortalecer el análisis de impactos sociales en la planificación de los proyectos. Aunque los países de la región han realizado importantes avances en la institucionalización de los estudios de impacto ambiental durante los últimos 30 años (ver Verocai 2010), los aspectos sociales y de contexto han adquirido una atención secundaria y en ocasiones limitada. Al revisar los estudios de impactos, se evidencia la preponderancia de los análisis centrados en el medio físico (ver Kvam 2018). En ocasiones, no se presta la atención suficiente ni se hace un análisis profundo sobre las relaciones, dinámicas e interacciones históricas que han existido entre los actores presentes en el territorio. En los 200 proyectos analizados por el estudio del BID citado anteriormente, se encontró que la planificación deficiente agravó el 86% de los casos. Cuando se profundiza en esta causa, se encuentra que los factores que debilitaron el proceso de planificación se relacionan con el análisis inadecuado de los aspectos sociales desde etapas tempranas del proyecto (Watkins 2017 p. 16).

Dentro de los análisis de impactos sociales, es fundamental considerar los riesgos contextuales y marcos de sensibilidad al conflicto. Se destaca la importancia de analizar si y cómo una iniciativa de desarrollo podría afectar negativamente los derechos humanos de la población, los impactos diferenciados sobre poblaciones vulnerables, la posibilidad de profundizar la desigualdad existente en el acceso a recursos, y la posibilidad de generar o exacerbar tensiones existentes en el territorio.

Finalmente, la persistencia de brechas de gobernanza entendidas como la débil capacidad de algunos Estados de aplicar los crecientes compromisos internacionales en materia de empresas y derechos humanos; transparencia; consulta, y participación. Durante los últimos 30 años, América Latina y el Caribe ha experimentado avances normativos importantes los temas mencionados. El Convenio No. 169 de la OIT que regula la consulta previa para pueblos indígenas y tribales ha sido ratificado por 23 países de los cuales 15 son de la región. La Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992, el Pacto Global de Naciones Unidas en 1992, los Principios Rectores de Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos (UNGP) adoptados en 2011 y los respectivos planes de acción nacional son ejemplos fundamentales del andamiaje normativo regional.

En 2018, se adoptó el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú). Hasta el momento 22 países han firmado el instrumento (de los cuales nueve países lo han ratificado). El acuerdo refuerza los compromisos de la región con las áreas mencionadas en este apartado. Así mismo, es fundamental destacar la inclusión de la primera disposición vinculante en el mundo sobre la protección de las personas defensoras de los derechos humanos en asuntos ambientales (2018).

Las dificultades de aplicar y volver operacionales dichos compromisos se evidencian en las diferentes demandas de las comunidades en la región. Un ejemplo de importante relevancia son los desafíos encontrados por varios países de la región en implementar efectivamente el Convenio 169 de la OIT (Aín 2014 p. 19). En cuanto a la aplicación de los UNGP, solo dos países de la región han desarrollado y aprobado planes de acción nacionales (ACNUDH 2020). Por último, después de dos años de su adopción, el Acuerdo de Escazú aún no ha entrado en vigencia al contar con nueve ratificaciones de las 11 necesarias para ello.

Si bien las causas están regidas por relaciones de interdependencia, su peso sobre la dinámica conflictiva depende de cada contexto. En este orden de ideas, la llegada de una iniciativa de desarrollo podría ser un elemento coyuntural con la capacidad de materializar las tensiones subyacentes de la conflictividad socio ambiental. La prevención del conflicto y el cumplimiento de los objetivos de desarrollo dependen en gran parte de la forma en la que se asegure la participación efectiva de las comunidades; el análisis y gestión de los impactos sociales, y la distribución de beneficios, así como en la medida que se tenga en cuenta la materialización de los compromisos regionales y los desencuentros entre las visiones de desarrollo.

La atención de las causas estructurales de la conflictividad socio ambiental, en especial el lograr comprender la perspectiva de las comunidades afectadas sobre el desarrollo y los cambios que éste podría implicar en su estilo de vida, es fundamental para superar los desafíos en materia de pobreza, desigualdad y derechos humanos que sufre la región. Desafíos que, en efecto, los proyectos de desarrollo buscan originalmente resolver.

En consecuencia, el rol del multilateralismo es central en la incorporación de enfoques para el abordaje de las causas tanto en instrumentos vinculantes como en los marcos de salvaguardas propios de las instituciones multilaterales de desarrollo y agencias de cooperación internacional. Así mismo, es clave en generar espacios que contribuyan al diálogo entre Estados, empresas e instituciones de financiamiento con el fin de alinear las políticas en términos de salvaguardas.

Finalmente, cabe destacar la existencia de mecanismos de reparación no judiciales/no estatales a nivel de las instituciones de financieras internacionales. En este orden de ideas, los mecanismos de reparación harían parte de las Infraestructuras para la Paz o “redes interdependientes de actores, mecanismos, recursos y habilidades que a través del diálogo y la consulta aportan para la prevención de conflictos, la consolidación de la paz [y la sostenibilidad de procesos de desarrollo]” (Lederach, 2012).

Referencias bibliográficas

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